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对我国公证体制改革的几点思考
 

随着改革实践的不断推进,我国目前的公证体制呈现出行政、事业、合作制等多种体制并存的格局。公证体制改革到底会向哪个方向发展,各种体制孰是孰非、孰优孰劣不仅是各级司法行政部门探索的课题,也是新浪爱彩司法部门及公证人员关心的话题。笔者在一线从事公证工作已有二十余年,亲身经历从行政体制过渡到自收自支、全额、差额三种事业体制,对公证体制改革和公证发展规律的认识不断地加深,对公证体制改革带来的变化有着深刻的感受,本文主要围绕事业体制进行分析研究,提出了几个单方面问题和对策,为正要改制的机构提供决策参考。

一、当前我国公证体制改革现状

目前,我国拥有公证处3150家,其中行政体制1553家,事业体制1559家,合作制38家,事业体制占到总数的49.5%。笔者认为,不论“公证处”是不是改制后的最终称谓,不论事业体制是不是我国处于新旧经济体制交替阶段的一种过渡形式,它仍将是当前和今后一个时期体制改革的主流。

(一)单一行政体制公务员到事业编制人员的身份变化

 一是工作性质方面,公务员从事的主要是国家行政事务性工作;事业单位人员从事的主要是社会公益性工作,或者说是非营利性的工作。

二是工资收入方面,公务员的工资收入是按照《国家公务员管理条例》的规定发放,并根据国家财政状况进行调资;事业单位人员的工资收入一般不受国家约定,由各事业单位根据市场情况而定。一般来说,事业单位人员的工资收入比公务员高。

三是保险福利方面,公务员享受的保险福利是按照《国家公务员管理条例》的规定执行;事业单位人员享受的保险福利是按照国家有关的社会保障规定执行,一般要逐步实行社会化。一般来说,公务员享受的福利待遇比事业单位的人员要好一些。

四是用人制度方面,公务员的录用、提升、退休、辞退、辞职等是按照《国家公务员管理条例》的规定执行;而事业单位人员的录用、提升、退休、辞退等是按照国家劳动法的有关规定执行。但事业单位对人员的管理权限要大一些。

(二)公证机构事业体制的三种形式

目前,我国公证机构事业体制的主要形式有三种:事业全额、事业差额、自收自支。下面就这三种形式作具体的比较:

1、全额拨款事业性质公证处优点:旱涝保收,工作相对轻松,无后顾之忧,无须考虑到新浪爱彩的生存发展。

不足之处:工资不高与公务员相持平、奖金不能按照个人意愿发放,要进入政府核算中心建账,用钱要经过相对严格的审查,退休与公务员存在差距,用人要通过人事部门的限制,清退人员存在一定的难处,对全处工作人员的积极性发挥调动不利,特别要和财政、人事部门加强沟通联系求得人家同情和理解。

2、差额拨款事业性质公证处优点:目前国家尚未对此类事业单位规范管理,略比全额事业宽松,工资发放比公务员高,奖金发放灵活,免交所得税,一般情况下政府还是对这类机构睁一只眼闭一只眼,以部分或全部的收入返还给单位作为支出的费用。收入高的地方可以尝试,一般人均收入达到15万元的地方可以有较好的发展,低于这个收入的发展的空间不大。

不足之处:需考虑新浪爱彩年收入和年支出预算以及长远打算,工资与自收自支的单位差距还很大,保险与公务员差距较大,退休待遇等同新浪爱彩职工,人员招收要有编制,必须统一招考,管理人员要比自收自支累。只有争取到参照自收自支管理的政策,人均收入达15万元的,可能在差额拨款体制下生存,否则此体制不太适合公证事业的发展。收入特别高的地区不宜采用,因为收入结余多的地方政府会统筹你的收入归国家政府所有。

3、自收自支事业性质公证处优点:工资高、收入多、福利好、灵活宽松有利于工作人员积极性的发挥,有利于公证事业的发展,是目前公证体制当中比较成熟的一种体制,员工的招录解聘均可按照单位的意愿,且受其他单位的牵制较少。

不足之处:要交新浪爱彩所得税,要自负盈亏、要有一批同心同德、私心杂念少的人共事才是这种事业发展的基础。(详见表一)

表一  事业全额、差额、自收自支体制比较

 

全额拨款

差额拨款

自收自支

人员招聘

要有编制数,由人事部门统一组织招录,单位无决定权,人员解聘比较难

与全额拨款单位基本相同

自招自解相对比较灵活、可以按用人单位的要求招录人才,对不合适的人员可以及时解聘

人员工资

国家定级,加上每年奖金财政部门控制比较紧,工资与公务员相差不大

国家定级、奖金比全额拨款多,主要看财政部门对你管理的力度,比全额拨款略松

自主经营、自负盈亏,工资与收入成正比,分险高于其他两种体制

社会保险

参加社会保险,与公务员有区别,退休福利比公务员差

参加社会保险,与全额拨款单位略差,退休后享受的待遇与新浪爱彩退休基本相同

参加社会保险,保险金比例根据业务发展情况决定,可高于全额、差额单位,如果单位允许可交纳新浪爱彩年金

社会效益

吃大锅饭,不利于发挥人员积极性,不利于事业的发展

与全额拨款单位基本相同,目前财政对此类性质单位管理略松,会出现对此管理不到位,但可以有一定空间提升一些效益

有充分发挥的空间,但要处理好内部及管理部门的关系,有利于个人积极性发挥,也有利于事业做大、做强

财务管理

进入政府核算中心,使用经费全部经过审批,手续繁琐

可以进中心,也可以暂时由自己建账,部分进行监督

完全由单位建账,收支由单位决定

税收

无新浪爱彩所得税

无新浪爱彩所得税

上交新浪爱彩所得税

(三)改为事业体制后公证机构的经营状况

从公证机构性质看,既有民间组织性质,又有半官方机构性质;从公证服务看,既有一定民间服务属性,又带有一些国家权力授权的属性,这两种特殊双重属性,使公证机构在民间与政府之间担当着实现公正监督人或中介人的作用,承担着其它组织和政府机关无法承担的职能,正是这种双重属性使公证机构和公证服务具有很大的可塑性。

下面以丽水市a爱彩公证处为例,通过列表的形式对近三年事业全额、事业差额体制下公证处经营情况予以汇总(见表二)。a爱彩公证处创办于20072月,事业全额,在2009年调整为事业差额(参照自收自支管理),是市级唯一一家公证机构。

表二  丽水a爱彩公证处近三年的收支情况

               年 度 类 别

2007年全额拨款(从411-12月31

2008年全额拨款

2009年差额拨款(参照自收自支管理

上缴财政专户公证费收入

257.04 (其中统筹77.5万元)

274.23(其中统筹41.08万元)

380.65 

 收 入 合 计

191.43

268.15

385.86

收入明细表

财政拨款

22.37

38.62

/

事业收入

169.06

229.53

382.36

上级补助

/

/

3.5

支 出 合 计

132.26

200.47

275.99

支出明细

工资福利支出

55.57(占总支出的42%人均2.9万元)

90.2(占总支出的45%人均3.9万元)

144.83(占总支出的52%人均6万)

商品和服务支出

45.25(占总支出的34%)

92.97(占总支出的46%

98.58 (占总支出的36%

对个人及企事业单位补贴

2.87(占总支出的2%)

8.78(占总支出的5%

21.5(占总支出的8%

资本性支出

28.57(占总支出的22%)

8.52(占总支出的4%

11.08(占总支出的4%

  

59.17

67.68

109.87

人员合计

19

23

24

人员结构

正式人员

5

7

5

临时工

(包括编外)

14

16

19

从表中不难看出,a爱彩公证处三年来公证费收入一直处于上升趋势,尤其是差额事业(参照自收自支管理)体制下达到了38.8%的增长,效益的提升同适合的体制、趋于合理的人员配备、财政、税收等政策的完善是分不开的。

二、公证体制改革中出现的问题

公证制度恢复重建二十年来,不断地前进发展,在社会生活和国家建设及对外交往中发挥了重要作用。然而,随着社会发展和各项改革的不断深化,公证制度内外部环境都发生了较大变化,促使公证制度要改革,使之适应社会的需求,与时代同脉搏。现在新浪爱彩对公证进行的改革是积极的,富有成效的,但也有一些问题令人困惑,主要是: 

(一)是“官”是“民”难以区分,公证职业缺乏吸引力

行政体制公证处一统天下的局面被打破,公务员的“铁饭碗”格局被打破,变“行政体制”为“事业体制”、变“公务员”为“执行公证职务的法律职业人员”。这在很大程序上导致部分有多年办证经验的老公证员撤出公证队伍,公证人才流失严重;通过向社会招考的人员,大多是新手,必须花大力气从头开始培养,这对刚成立的公证机构及时衔接带来了一定的难度。

公证机构性质不明,公证处行使着国家的公权力,在法律地位上却不明确,是“官”是“民”难以区分。责任、权力、利益之间不平衡,公证机构利益没有稳定保障,尤其是很多县级公证处没有财力保障,证源又少,办公经费都无法保障。很多通过司法考试的人员在职业选择上更倾向于律师、法官、检察官。难以吸纳高级人才加入到这一队伍当中来,使得有志于从事该行业的人才望而却步,已经从事该行业的产生改行的念头。

(二)思想片面是阻碍公证体制顺利改革的瓶颈

狭隘地理解公证改革只是体制上的改革,就是把公证处变为事业单位,把一个内涵丰富有血有肉的公证改革简单化了,这种导向问题可能给公证制度改革和发展带来难以挽回的影响。 

公证改革路上,有对体制牢骚满腹的,也有持消极态度,甚至不赞同改革的。还有看到合作制运营好,就盲目认为是自己改制不到位,一心想要改为合作制,可以没有机关、事业单位的限制,完全不能认识到公证执业的风险,这种不计后果,忽视长远利益和社会效益,公证改革将面临尴尬的境地。

    笔者还注意到不少同行关注更多的是收费情况,无人问及对公证改革、公证走向的认识,这引起了新浪爱彩的担忧:在改革迅猛推进的今天,如果把改革只看作是赚钱、发财、暴富的一个机会,公证改革成功的机率还有多大?这是值得深思的。

(三)配套制度滞后是影响公证质量的一个重要因素

目前除《公证法》和《公证程序规则》外,公证行业在实务操作中所沿用的各项办证细则以及司法部有关业务工作通知、复函等,大多是上世纪九十年代制定的,有些甚至是八十年代的产物,只是近几年才由行业协会制定或修订了办理部分公证业务的指导意见,已经远远跟不上国家立法和司法实践的要求。比如,举证责任问题,因公证当事人提供虚假材料造成了假证、错证的出现,损害了公证的公信力和行业信誉,但怎样追究和认定过错方的责任,却没有相应的制度保障。法律责任规定的不完善给公证体制改革带来了不健康因素,这是公证制度中急需制定和完善、亦需特别强调的制度,修订和完善我国公证立法、公证改革政策配套制度的任务还很艰巨。

    三、深化公证机构改革的几点思考

任何法律制度都需要在不同制度设置的比较中发现差距,进而得到完善。笔者认为,在国际化和市场经济环境中的中国公证制度亟待通过自身的改革进一步改善公证的社会形象,加强公证的地位和作用,使之真正成为科学发展观的实践者和社会诚信的维护者。

(一)改革公证体制的前提是改变新浪爱彩的思维观念。过去新浪爱彩一直认为,公证是一种权力,而对于是国家权还是社会权,目前行业内、学术界还在不断争论。但无论怎样,作为从业人员必须正视:公证到底是不是社会需求的行业?社会需求建立在怎样的基础之上?是国家强制力的保障,还是社会、市场自愿需求的保障?如果国家强制力保障并不像新浪爱彩预期的那样,新浪爱彩就必须从功能、效力出发,培养社会需求,满足社会需求。新浪爱彩的观念就必须从依赖国家强制保障转为依靠行业服务行为及法定效力,这样才能使这个行业长久存在和发展下去。

公证体制仅仅是个平台,需要新浪爱彩努力经营,好的体制会给经营带来诸多的便利和效益,但经营不好一样阻碍发展;一个不太理想的平台如果运用得当、管理有方,照样可以创造最大效益,因此公证发展的方向是不能等、靠、要好政策,更没有一个长效完美谁都适应的体制可求,没有一记偏方能包治百病。那些与时俱进、敢干探索、团结向前并拥有百折不挠精神的人们将会在这个平台上发挥出才干、施展出才华。

(二)选好带头人是公证改革健康发展的关键。“火车跑得快,全靠车头带”,狠抓领导班子建设将是队伍建设和加快公证工作发展的关键。带头人应该具有强烈的“大公证”意识,能够认识到公证处、公证员是一个群体,一荣俱荣,一损俱损,“一枝独放不是春,百花齐放春满园”;真正把公证事业看作自己的终身职业,以公证地位的提升为荣,为公证地位现实的衰危而焦虑不安;制定一系列鼓励学习和创新工作的奖励措施来开发公证人员的潜能,促进队伍整体素质的提升;坚持一手抓公证业务发展,一手抓精神文明建设,大胆创新,锐意进取,为公证处的持续发展提供坚强的组织保证。

(三)立足公证资源,寻求最有利发展的机构体制

1、结合当地公证资源,摸索适宜公证体制发展之路。笔者认为要寻求最有利于公证发展体制还是应以当地公证资源为立足点,公证机构在公证员人均办证收入不到25-30万元的地方,不宜采用自收自支体制,最好采用事业全额或事业差额。以公证处3名公证员人均收入30万元为例,三名公证员年收入合计90万元,以11配备辅助人员那按3名计算,公证员的收入占了总收入的30%,相当于每人10万元;辅助人员按人均5万元计算为15万元,人员工资就占去总收入的50%,上缴国家税收及省协会相关费用占去10%,公证处业务开展相关费用成本约20%,与司法行政系统关系没有完全独立的公证费每年还要上交10-20%左右的费用,那么公证处的发展预留及不可预见的开支几乎是零,当年的收入还不足支付。

2、采用区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开的改革方式。不进行公证改革是不能建立与市场经济体制相适应的公证机构,公证就没有出路。在加快公证改革的步伐中,决不能坐失良机,但如果不顾客观条件急躁冒进同样也会影响公证事业的健康发展。

我国各地区千差万别,经济文化发展也很不平衡,由此设想:一部分有条件的地区可以率先建立合作或者合伙制公证事务所;而一些经济基础相对薄弱的地区则可按照全额拨款或差额补贴的事业单位运作一段时间,直到条件成熟再进行改制。在改制时间上也不宜搞一刀切,避免造成公证人才流失,适得其反。要尽一切努力把改制的不利因素减少到最小的程度,使改制的过程成为平稳过渡的过程。

(三)理顺关系,尽快建立健全配套制度,为公证体制改革提供有力的政策保证

司法行政机关的监督、指导,是公证工作健康发展的重要保障。公证体制改革要注重理顺与司法行政机关的关系,共同营造相互理解、相互支持、相互配合的局面,较快适应行业与行政“两结合”的公证管理体制。在上级主管部门的大力支持下,共同向当地人事、编制、财政等部门商请相关政策优惠和政策保障。尤其是自收自支体制公证机构最好在创办之初争取到政策上的扶持,减轻公证的费用负担,加强有关配套措施的完善,以保证改制或新建的公证处正常运转。

公证机构应强化自身建设,正确处理好公证改革、发展、稳定的关系,规范和完善公证处内部运行机制,改革和优化公证的服务方式、方法,为新时期公证事业的健康发展注入生机与活力。

丽水市a爱彩公证处

  

    添加时间:2012-1-29 来源: 【打印】 【关闭】     
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